作者简介

王卫洲，北京万典律师事务所主任、创始合伙人，全国知名土地拆迁律师、行政诉讼律师。最高人民检察院民事行政案件咨询专家成员，中国法学会会员，北京市律师协会房地产专业委员会委员。自2009年执业以来专注于征地拆迁、行政诉讼及涉征拆刑事辩护与刑事被害人代理，办案足迹遍布全国32个省、直辖市，亲办国务院裁决、最高人民法院再审、最高人民检察院抗诉成功案例12件，多起案件入选最高人民法院征收拆迁十大典型案例、十大营商环境典型案例及司法部行政执法指导案例。

在农村征地拆迁维权实务中，我们发现大量争议的根源，出在两个最基础的问题上：集体经济组织到底是什么？它和土地权属究竟是什么关系？无论是征收补偿款的归属、村民小组成员的资格，还是"村委会能不能代替村民组签协议"，追根溯源，都要回到这两个问题上来。本文从历史沿革讲到现行法律，把集体经济组织与土地权属的关系一次说透。

一、前世：集体经济组织从哪里来——七个历史阶段

集体经济组织不是哪一天突然创设的，它伴随着新中国土地制度的每一次变革逐步演进。沿着时间线，可以分为以下几个阶段。

（一）耕者有其田：土地改革时期（1947—1952）

1947年《中国土地法大纲》确立"耕者有其田"，废除封建性及半封建性剥削的土地制度。1950年6月《中华人民共和国土地改革法》施行，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。到1952年底全国土地改革基本完成，约3亿无地少地农民无偿获得约7亿亩土地。这一时期土地归农民私有，由人民政府发给土地所有证。

（二）合作化：土地由农民私有转为集体所有（1952—1956）

1951年中共中央《关于农业生产互助合作的决议（草案）》推动互助组发展；1953年《关于发展农业生产合作社的决议》推动初级社——农民以土地入股、统一经营，按股分红与按劳分配相结合，土地仍归农民私有。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定，社员必须把原属私有的土地及其他主要生产资料转为合作社集体所有，取消按股分红，实行按劳分配。到1956年底农业社会主义改造基本完成，农村土地集体所有制基本建立——这是"集体经济组织"第一次以法律文件形式登上历史舞台。

（三）人民公社："三级所有、队为基础"（1958—1978）

1958年8月中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》之后，全国迅速实现公社化，实行"政社合一"体制。经过曲折调整，1962年9月中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，最终确立"三级所有、队为基础"：生产资料归公社、生产大队、生产队三级集体所有，以生产队为基本核算单位，生产队范围内的土地归生产队所有。这一格局一直延续到改革开放前。今天村民小组的前身，就是当年的生产队；今天村集体的前身，大体对应当年的生产大队；乡镇一级则对应人民公社。"三级所有"正是现行法律中乡镇、村、村内（组级）三级农民集体的历史原型。

（四）改革开放：集体所有、家庭经营（1978—1998）

1978年安徽凤阳小岗村实行"大包干"，开创家庭联产承包责任制的先河。1982年中央一号文件明确包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。1983年政社分开，人民公社体制解体，建立乡政府和村民自治组织，原生产队逐步演变为村民小组，原生产大队演变为村民委员会。土地所有制没有变——仍是集体所有，变的只是经营方式：由"集体所有、集体经营"变为"集体所有、家庭经营"。

（五）法制化：土地权利体系逐步成型（1986—2014）

1986年《土地管理法》颁布；1993年宪法修正案确认家庭联产承包为主的责任制是社会主义劳动群众集体所有制经济；1999年宪法修正案进一步确认"农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制"。2003年《农村土地承包法》施行，赋予农民长期而有保障的土地使用权；2007年《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，并在第五十九条规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有。2013年起，全国推进农村集体产权制度改革，开展清产核资、成员确认和股份合作制改革；2014年《不动产登记暂行条例》颁布，集体土地所有权、宅基地使用权等纳入统一登记。

（六）新生：从"无形集体"到特别法人（2019—2026）

2019年修正的《土地管理法》允许集体经营性建设用地入市，破除了"集体土地必须先征收为国有才能进入市场"的旧格局。2021年施行的《民法典》延续并发展了物权法的规定：第二百六十条界定集体财产范围，第二百六十一条规定农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有，第二百六十二条规定了行使所有权的主体格局，并在第九十六、九十九条确立农村集体经济组织的"特别法人"地位。2024年6月《农村集体经济组织法》通过，2025年5月1日施行，第一次以专门法律全面规定了集体经济组织的成员、登记、机构、财产经营和争议解决；农业农村部据此制定的《农村集体经济组织登记办法（试行）》已于2026年11月1日施行。集体经济组织从此有了统一的"身份证"。

二、今生：集体经济组织与土地权属的四层关系

看懂了历史沿革，再看现行法律就不难发现：集体经济组织与土地权属的关系，可以拆解为归属、行使、成员、登记四个层面，层层递进。

（一）权利归属：土地属于本集体成员集体所有

《民法典》第二百六十一条明确：农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。注意，不是归"村委会"所有，不是归"村干部"所有，也不是抽象地归"村集体"所有，而是归"本集体成员"这个集体所有。土地承包方案、土地补偿费的使用分配办法等事项，应当依照法定程序经本集体成员决定。这决定了任何涉及集体土地的重大处分，都必须经过成员（代表）大会的民主程序，村委会无权擅自作主。

（二）行使主体：乡镇、村、组三级并立的格局

《民法典》第二百六十二条规定：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。《农村集体经济组织法》第二条将农村集体经济组织明确定义为"以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权"的区域性经济组织，包括乡镇级、村级、组级三类。也就是说，三级集体的土地财产相互独立——村集体无权当然吸收村内各村民小组的土地权益，这在征地补偿分配中尤其重要。

（三）成员权利：集体的土地权益最终落到成员身上

集体经济组织与土地的关系，最终体现为成员与土地的关系。依据《农村集体经济组织法》第十三条，成员依法享有承包集体土地、申请宅基地、参与分配集体收益、集体土地被征收征用时参与分配土地补偿费等权利。同时该法第十八条明确，成员不因就学、服役、务工、经商、离婚、丧偶等原因丧失成员身份；第八条特别强调保护妇女平等权益，不得以未婚、外嫁等为由侵害妇女在集体经济组织中的各项权益——这两条正是实务中外嫁女、进城落户人员维权最直接的法律依据。

（四）登记确认：组织登记与土地确权，两条线不能混

集体经济组织涉及两套登记，功能不同：一是组织登记——符合条件的村一般应当设立集体经济组织，村民小组可以根据情况设立，经成员大会表决通过章程、确认成员、选举机构后，向县级以上农业农村主管部门申请登记，取得特别法人资格；二是土地登记——集体土地所有权、使用权向自然资源主管部门申请确权登记。《农村集体经济组织法》第十九条特别规定"设立农村集体经济组织不得改变集体土地所有权"，防止有人借"改制""合并"之名吞并集体土地。要强调的是：两种登记都是对权利的确认而非赋权，历史原因导致许多村内集体土地长期未落实确权登记，拿不出权属证书，不能成为否认集体土地所有权的理由。

三、实务：征收补偿中权属认定的五个常见误区

在征地拆迁维权实务中，我们反复遇到以下五个认识误区，逐一澄清如下。

（一）村集体不能当然代表村民小组

征收部门往往只与村委会签订补偿协议、把补偿款全部支付给村集体。但如前所述，村内各集体的土地与村集体的土地相互独立，涉及村内集体土地的补偿权益，应由村内各该集体经济组织或村民小组依法代表行使，村集体代签代收需要有权属依据或授权，否则相关协议和分配方案的效力都存在问题。

（二）"无证即无权"站不住脚

受历史条件制约，全国范围内村内集体经济组织的土地等自然资源长期未能完成确权登记，客观上难以提交权属证书。但登记是权利的外在凭证而非权利来源，集体土地所有权的权源是"三级所有、队为基础"以来六十余年的制度延续。以"无证"否定补偿权益，混淆了登记确认与权利来源的关系。

（三）举证责任不能倒置

《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。征收补偿争议中，行政机关主张村民小组不享有土地权利的，应由行政机关举证，报批材料、权属调查资料等证据也掌握在其手中；把举证义务全部压给集体经济组织，违反行政诉讼举证责任分配规则，人民法院不应以"原告举证不能"为由否定其权益。

（四）成员身份不容随意剥夺

以"外嫁"“户口迁出"“进城落户"为由取消补偿分配资格的做法，与《农村集体经济组织法》第八条、第十八条直接抵触。妇女与男子享有平等权利；成员不因务工、经商、就学等原因丧失身份。村规民约、村民会议决定与此抵触的，不能作为分配依据。

（五）补偿费分配须依法定程序

土地补偿费等费用的使用、分配办法，属于本集体成员的法定决定事项（《民法典》第二百六十一条；《农村集体经济组织法》第五条、第二十六条）。分配方案应经成员大会或成员代表大会依法定程序通过并公开，任何个人、少数人私下决定分配，成员可以依法主张撤销并追究责任。

四、结语与建议

从1956年高级社确立土地集体所有，到1962年"三级所有、队为基础"，再到今天的特别法人登记，集体经济组织走过了七十年的前世今生，但其内核始终未变：土地属于本集体成员集体所有，由代表集体的经济组织依法行使权利，最终权益归于每一位成员。理解了这条主线，征地补偿中的许多争议就有了清晰的判断标准。

一、尚未设立集体经济组织的村民小组，可根据情况依《农村集体经济组织法》设立并登记，取得特别法人资格，解决主张权利时"主体缺位"的问题；

二、尽快向自然资源主管部门申请集体土地所有权确权登记，把历史沿革、四至范围通过法定程序固定下来；

三、注意收集保存老账册、契据、四至记载、税费凭证、历次征地补偿记录等历史资料，确权和诉讼中都可能成为关键证据；

四、遇到征收补偿争议，依法运用听证、行政复议、国务院最终裁决、行政诉讼等程序，必要时尽早委托专业律师介入，避免错过法定期限。

如您所在的集体经济组织或您本人正面临土地征收补偿、成员资格、集体资产分配等争议，欢迎联系北京万典律师事务所王卫洲律师团队，我们将以专业、负责的态度为您依法维权。